Die Migration der Roma in der Europäischen Union. Eine ethnische Minderheit als Spielball europäischer Politik

Titelbild von transform! Europäische Zeitschrift für kritisches Denken und politischen Dialog 10/2012

Frankreich schickt Roma nach Rumänien zurück, Roma reisen «freiwillig» nach Mazedonien aus, Tschechische Roma suchen Asyl in Kanada – die Schlagzeilen der letzten Jahre haben wiederholt den öffentlichen Blick auf die Migration der Roma in Europa gelenkt. Die Debatten, die daraus entstehen, orientieren sich stark am Rechtsstatus der MigrantInnen. So löste die Ausweisung rumänischer und bulgarischer Roma aus Frankreich 2010 eine europäische Debatte zum EU-Recht auf Freizügigkeit aus. Roma aus Mazedonien und Serbien, die seit der Visaliberalisierung 2010 in die EU eingereist sind, wurden hingegen zum Gegenstand einer Debatte um «Asylmissbrauch». Als Reaktion auf ihre Migration wird in Brüssel intensiv über die Überprüfung von Personen anhand ethnischer Zughörigkeit (Ethnic Profiling) an den Außengrenzen der EU und über eine temporäre Wiedereinführung der Visapflicht für Mazedonien und Serbien debattiert (ESI 2011).

In Deutschland thematisiert die Menschenrechtskampagne «Alle bleiben» die Lage der Kosovo-Roma, die in den 1990^er Jahren in Deutschland Zuflucht fanden, jedoch nie eine unbefristete Aufenthaltsgenehmigung erhielten. Seit der Unterzeichnung eines Rückübernahmeabkommens zwischen Deutschland und dem Kosovo 2009 sind sie akut von Abschiebungen bedroht (Kropp/Striethorst 2010). Weniger öffentliche Aufmerksamkeit erhält die Migration tschechischer und ungarischer Roma nach Kanada. Nach zahlreichen Asylgesuchen von Roma kam es im Sommer 2009 zu einer diplomatischen Auseinandersetzung zwischen Kanada und der EU, als Kanada unilateral Visa für alle Einreisenden aus Tschechien einführte (Tóth 2010).

All diese verschiedenen Facetten der Migration der Roma müssten eigentlich parallel betrachtet werden, denn sie haben gemeinsame Ursachen. Roma überschreiten Grenzen, um ähnlichen Erfahrungen von Armut, Diskriminierung und offener Romafeindlichkeit zu entkommen. Gleichzeitig konstruiert die Rhetorik von Regierungen und Medien sie als homogene Gruppe; explizit gegen Roma gerichtete Politiken unterscheiden nicht nach ihrer jeweiligen Nationalität. Die übliche Abgrenzung nach Herkunft und Rechtsstatus verstellt leicht den Blick auf diese unfreiwilligen Gemeinsamkeiten. Obschon dieser Beitrag sich auf die Migration der Roma innerhalb der Europäischen Union beschränkt, sollte deshalb die Roma-Migration aus den Nachbarländern der EU in der Debatte um politische Lösungsansätze bewusst mitgedacht werden.

Infolge ihrer Migration ist die Lage der Roma inzwischen eine Thematik für die meisten Mitgliedsstaaten der Europäischen Union geworden. Dabei steht das Handeln der einzelnen Regierungen in deutlichem Widerspruch zu den selbst proklamierten Werten der Union wie Freiheit, Gleichheit und Wahrung der Menschenrechte. In den Ursprungsländern der Migration werden Roma ausgegrenzt, angefeindet, leben in extremer Armut und dauerhafter Segregation. Den Zielländern fehlt der politische Wille, die Rechte der MigrantInnen zu schützen und sie in ihre Gesellschaften zu integrieren. Die Frage, wie sich die EU zur Roma-Politik ihrer Mitgliedsstaaten verhält, wird somit zum Lackmus-Test eines europäischen «Raums der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts».

Dieser Beitrag geht der Frage nach, was den Anstieg der Migration der Roma innerhalb der EU ausgelöst hat und in welchem politischen und rechtlichen Spannungsfeld sie sich heute gestaltet. In der Auseinandersetzung mit der Politik der westeuropäischen Zielländer soll insbesondere die französische Affaire des Roms genauer untersucht werden. Der Fokus des Beitrags liegt auf der Roma-Politik der Europäischen Union: Welche Ziele verfolgt die EU hinsichtlich der Migration der Roma? Was müsste sie tun, um die unionsbürgerschaftlichen Rechte der Roma gegenüber den Mitgliedsstaaten durchzusetzen?

Hintergründe der Roma-Migration

Angesichts des europäischen Rechts auf Freizügigkeit kann zunächst infrage gestellt werden, ob nicht der positiver besetzte Begriff Mobilität angemessen für die Migration der Roma innerhalb der EU ist. Sind Roma nicht einfach einige der vielen Millionen EuropäerInnen, die auf der Suche nach Arbeit vorübergehend in ein anderes Land der EU ziehen? Jedoch üben viele Roma ihr Recht auf Freizügigkeit «im Kontext gewichtiger Aus- und Einwanderungsgründe» (FRA 2009, S. 21) aus: In nicht wenigen Fällen machen sich ganze Familien auf den Weg; als Motivation reicht manchmal schon die vage Hoffnung, 40 oder 50 Euro im Monat nach Hause schicken zu können (Ebenda, S. 31). Deshalb soll an dieser Stelle bewusst von Migration gesprochen werden, denn der Begriff Mobilität unterstellt eine Wahlfreiheit, die die meisten Roma angesichts fehlender Perspektiven kaum haben.

Die heute etwa zehn Millionen Roma in der EU leben mehrheitlich in den mittel- und osteuropäischen Ländern, in Bulgarien, Rumänien, der Slowakei und Ungarn. Auch in Spanien und Frankreich stellen Roma traditionell einen vergleichsweise großen Anteil der Bevölkerung. Zusammen mit Italien sind diese Länder Hauptziel der mittel- und osteuropäischen MigrantInnen, denn sie hoffen auf kulturelle und sprachliche Nähe und auf die Unterstützung ansässiger oder zuvor ausgewanderter Roma. Die Migration nach Großbritannien hat dort überhaupt erst eine signifikante Roma-Bevölkerung entstehen lassen. Einige Länder in Mitteleuropa sind gleichzeitig Aus- und Einwanderungsländer für Roma.[acp footnote] Exakte Daten darüber, wie viele Roma derzeit von ihrem Recht auf Freizügigkeit innerhalb der EU Gebrauch machen, liegen bisher allerdings nicht vor. Für Schätzungen zur Präsenz von Roma-MigrantInnen in ausgewählten Großstädten vgl. Eurocities 2011. Zur sensiblen Frage der Datenerfassung nach ethnischen Kriterien ausführlich ERIO 2009.[/acp]

Die Ursprünge der Migration der Roma reichen in die 1990^er Jahre zurück. Nach dem Zusammenbruch des Staatsozialismus verloren viele der meist gering qualifizierten Roma Arbeit und Auskommen in traditionellen Nischen. Sie stürzten in extreme Armut ab und wurden zu den «größten Verlierern der Transformation» zum Kapitalismus (Soros/Wolfensohn, zitiert nach Sigona, Nidhi 2009, S. 3). Entsprach die Arbeitslosigkeit männlicher Roma in Ungarn im Jahr 1985 etwa der der Durchschnittsbevölkerung, so liegt sie heute bei mindestens 70 Prozent. Parallel zur Verarmung der Roma führten gesellschaftliche Verteilungskämpfe und eine Neudefinition von Staat und Nation zu einem Aufflammen romafeindlicher Ressentiments in den Ländern Mittel- und Osteuropas (Sigona 2011, S. 3). In der Folge ist es in den vergangenen zwei Jahrzehnten immer wieder zu Brandanschlägen und anderen Gewalttaten gegen Roma gekommen.[acp footnote]Insbesondere in Ungarn hat es in der Vergangenheit stets ein hohes Niveau romafeindlicher Gewalttaten gegeben, und in den letzten Jahren ist ein weiterer Anstieg der Gewalt zu verzeichnen. Zuletzt starben 2008 und 2009 acht Menschen bei einer Mordserie. Auch in Tschechien finden immer wieder Übergriffe auf Siedlungen der Roma statt. Im September 2011 kam es zu «Aufmärschen» vor Roma-Unterkünften, die von der Polizei mühsam im Zaum gehalten wurden. Zur ansteigenden Gewalt gegen Roma ausführlich Amnesty International: Report Ungarn 2010; Amnesty International: Report Tschechien 2010; ENAR 2010.[/acp]

Diese Bedrohungen und die wirtschaftliche Perspektivlosigkeit ließen Roma schon in den 1990^er Jahren in westeuropäische EU-Länder und nach Kanada auswandern. Dazu wurden Asylanträge gestellt, die in der Regel mit der Angst vor rassistisch motivierter Gewalt begründet wurden. Die Medien berichteten erstmals über die Thematik, als 1997 tausende tschechische Roma nach Kanada reisten und dort Asyl beantragten. Im Jahr 2001 erhielten mehrere Roma-Familien aus dem ungarischen Dorf Zámoly Asyl in Frankreich. Die Auffassung der EU und ihrer Mitgliedsstaaten, dass die Migration der Roma vor allem wirtschaftliche Ursachen hatte, rechtfertigte in jenen Jahren eine weitgehend restriktive Aufnahmepolitik. Zu den Maßnahmen der EU-Mitgliedsstaaten zur Reduzierung der Asylanträge gehörten unter anderem rechtswidrige «Pre-Screenings» am Flughafen Prag, mit denen im Auftrag Großbritanniens potentielle AsylbewerberInnen identifiziert und abgewiesen wurden (Guglielmo, Waters 2005, S. 773).

Die Furcht der EU-Mitgliedsstaaten vor einem Anstieg der Migration wurde gleichzeitig zu einem entscheidenden Faktor in den Verhandlungen zur EU-Osterweiterung 2004. Dabei erschien es opportun, die wirtschaftliche und rechtliche Position der Roma in den Beitrittsländern zu stärken. Während der Beitrittsverhandlungen sahen auch Roma-Organisationen eine Chance, Minderheitenrechte auf die politische Agenda zu setzen – nicht nur in den Beitrittsländern, sondern auch in der EU selbst. Ihre gemeinsame Erklärung aus dem Jahr 2003 prangerte die Diskriminierung der Roma an und forderte insbesondere Maßnahmen zur sozialen Integration und zur politischen Partizipation (Ebenda, S. 775).

Es ist umstritten, inwieweit die verstärkte Aufmerksamkeit während der Beitrittsverhandlungen tatsächlich zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse der Roma geführt hat. In jedem Fall veränderte sich mit der EU-Erweiterung schlagartig ihr Status: «Mit dem Beitritt ließ eine Union, deren Mitglieder zuvor massive Anstrengungen zur Begrenzung der Roma-Migration unternommen hatten, an einem einzigen Tag über eine Million Roma zu – Menschen, die damit zugleich BürgerInnen der Union und Mitglieder ihrer größten Minderheit wurden.» (Ebenda, S. 777)

Seither besitzen Roma wie alle anderen EU-BürgerInnen die Unionsbürgerschaft nach Art. 20 AEUV. Zu den Rechten, die ihnen aus der Unionsbürgerschaft entstehen, gehören insbesondere das Diskriminierungsverbot gemäß Art. 18 AEUV, und das Recht auf Freizügigkeit gemäß Art. 21 AEUV und Art. 45 der Charta der Grundrechte. Demnach haben EU-BürgerInnen und ihre Familienangehörigen das Recht, sich im Hoheitsgebiet der EU frei zu bewegen und aufzuhalten. Im Jahr 2004 gaben die Europäischen Institutionen diesem Recht mit der Verabschiedung der so genannten Freizügigkeits-Richtlinie 2004/38/EG eine konkrete Ausformung.

Abwehr statt Integration – die Politik der Zielländer

Die Erfahrungen, die Roma im Zuge der innereuropäischen Migration machen, unterscheiden sich stark voneinander. So erfahren manche eine erhebliche Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation, und ihnen schlägt im Alltag weniger Rassismus als in ihren Ursprungsländern entgegen. Insbesondere der Zugang zum Arbeitsmarkt ist wesentlich für eine positive Migrationserfahrung: Wenn sich Roma eine Beschäftigung im formellen Sektor sichern können, fällt ihnen der Zugang zu anderen Diensten wie z. B. dem Wohnungswesen leichter (FRA 2009, S. 7). Andere müssen nach ihrer Ankunft feststellen, dass ihre Erwartungen zu optimistisch waren. Sie finden keine Arbeit, haben Probleme, sich im Behördendschungel zu orientieren, und in nicht wenigen Fällen stellt sich ihre Lage am Ende noch auswegloser dar als die, wegen der sie ihr Land verlassen haben (Ebenda, S. 41 ff).

In vielen Mitgliedsstaaten verhindern hohe bürokratische Hürden bei der Anmeldung des Wohnsitzes den Zugang zu Sozialleistungen, Schulbesuch und öffentlichen Diensten. Es kommt zu einem Dominoeffekt zu Ungunsten der Betroffenen, die in der Ausübung grundlegender politischer, wirtschaftlicher und sozialer Rechte behindert werden (Ebenda, S. 8 ff). Vielerorts kommt es zu einer falschen Anwendung der Freizügigkeitsrichtlinie durch die nationalen Behörden, da es ihnen an Wissen, geeigneten Verfahren und Erfahrungen im Umgang mit ausländischen Minderheitenangehörigen fehlt.[acp footnote]Zu Erfahrungen und Lösungsansätzen der Behörden in ausgewählten Großstädten vgl. Eurocities 2011. Eine Herausforderung für viele Behörden ist insbesondere die Diskrepanz zwischen dem Rechtsstatus der Unionsbürgerschaft und der extremen Armut der Roma; dies zeigt das Beispiel der Stadt Berlin: Als im Sommer 2009 mehrere rumänische Großfamilien in einem Berliner Park ihre Zelte aufschlugen, wurden diese wochenlang zwischen verschiedenen Ämtern hin und her geschoben und erhielten schließlich ein Handgeld für ihre «freiwillige» Ausreise nach Rumänien. Als Nicht-Deutsche hatten sie keinen Anspruch auf soziale Unterstützung; und als EU-BürgerInnen konnten sie kein Asyl in Deutschland beantragen und auf diese Weise Unterstützung erhalten.[/acp] Informationskampagnen und Schulungen finden aber bisher fast ausschließlich auf zivilgesellschaftlicher Ebene statt (z. B. European Dialogue 2009).

Das Behördenhandeln ist immer auch von politischen Entscheidungen abhängig, und diese fallen oft zu Ungunsten der Roma aus. Den nationalen und lokalen Entscheidungsträgern ist gemein, dass sie die Migration der Roma bisher nicht als selbstverständliche Erscheinung eines vereinten Europas, sondern als Problem oder sogar Bedrohung wahrnehmen. Ein im Auftrag von OSZE und Europarat erstellter Bericht beschreibt die rechtswidrige Überwachung der MigrantInnen und die damit einhergehende Verletzung ihrer Privatsphäre, den fehlenden Schutz der persönlichen Sicherheit der Roma und Ethnic Profiling durch die Polizei[acp footnote]Der Bericht nennt eine Reihe an Empfehlungen zur Verbesserung der Situation der Roma. Für die Mitgliedsstaaten werden Schulungen zur Umsetzung des Europarechts und die effektive Implementierung der europäischen Antidiskriminierung-Vorschriften gefordert. Die Europäische Union wird angewiesen, eine Roma-Abteilung in der Europäischen Kommission einzurichten, ihr Monitoring zur Situation der Roma auszuweiten und europäische Politiken dahingehend zu überprüfen, inwieweit sie MigrantInnen beim Abschluss von Krankenversicherungen unterstützen (Cahn/Guild 2010, S. 83 f).[/acp] (Cahn, Guild 2010, S. 6 f).

Mit den Maßnahmen gegen Roma geht eine massiv populistische Rhetorik der politischen Akteure einher. Damit reagieren diese einerseits auf die Horrorszenarien der Medien, andererseits treiben sie den rassistischen Diskurs selbst voran. Die Migration der Roma wird systematisch kriminalisiert, indem Verbindungen zu Menschenhandel und Bandenkriminalität gezogen werden. Kriminalitätsbekämpfung hat den europäischen Regierungen in den letzten Jahren mehrfach als Vorwand gedient: Sie hielt sowohl dafür her, die Siedlungen der Roma als vermeintliche «Kriminalitätsherde» zu zerstören (FRA 2009, Amnesty International 2010) als auch EU-BürgerInnen auf Grundlage ihrer ethnischen Zugehörigkeit auszuwählen und auszuweisen. Fast ohne Medienecho haben in den letzten Jahren kollektive Ausweisungen von Roma in Dänemark, Schweden, Belgien und Italien stattgefunden.

In einigen Zielländern – allen voran Italien – besteht die bedenkliche Tendenz, eine allgemeine «Antwort auf die Roma-Frage» zu entwickeln. Eigene StaatsbürgerInnen mit Roma-Hintergrund und ausländische Roma werden zusammengefasst und in Ghettos weit außerhalb der Städte gedrängt. Auf diese Weise werden passgenaue Integrationsstrategien für Roma aus anderen Mitgliedsstaaten verhindert (FRA 2009, S. 9). Im Jahre 2008 gab es einen öffentlichen Aufschrei, als die italienische Regierung eine biometrische Datenbank einführte, in der die Fingerabdrücke aller in Italien lebenden Roma registriert wurden (ERRC u. a. 2008, Amnesty International 2008). Die italienische Roma-Politik und zahlreiche rassistische Gewalttaten gegen Roma in Italien und anderen westlichen EU-Staaten lenkten schlagartig die Aufmerksamkeit auf die gesamteuropäische Dimension der Lage der Roma: «Die Folgen sowohl der EU-Erweiterung als auch der Ausgrenzung der Roma stellten gemeinsam nicht nur eine Bedrohung für die Beziehungen zwischen zwei Mitgliedsstaaten dar, sondern auch für das Grundrecht der Freizügigkeit innerhalb der EU. […] Die beunruhigenden Ereignisse betonten die oft übersehene Tatsache, dass systemische Diskriminierung und sporadische Gewalt in Westeuropa verbreitet sind und sich nicht auf die ehemals kommunistischen Staaten beschränken.» (Guy 2009, S. 25)

Die französische Affaire des Roms als Testfall für die europäische Freizügigkeit

Im Sommer 2010 wies die französische Regierung unter Verwendung massiver hetzerischer Rhetorik knapp 1.000 Roma aus Frankreich aus.[acp footnote]Frankreich nimmt wie andere europäische Länder schon seit 2007 «humanitäre» Ausweisungen vor, oft mit einer finanziellen Vergeltung von 300 Euro pro Person und 100 Euro für Minderjährige. Anschließend werden die biometrischen Daten der Ausgewiesenen in der Datenbank OSCAR erfasst, um einen «Missbrauch» der finanziellen Vergeltung zu verhindern (Carrera/Faure Atger 2010, S. 5). Die Zahlen gehen in die Tausende; allein in der ersten Jahreshälfte 2010 wurden über 8000 rumänische und bulgarische Roma aus Frankreich ausgewiesen. Dennoch erfolgte der öffentliche Protest erst, als Nicolas Sarkozy die Massenausweisungen als Teil seines populistischen «Krieges gegen Kriminelle» inszenierte.[/acp] Parallel ließ sie allein im August 2010 mehr als vierzig «nicht-genehmigte» Roma-Siedlungen räumen. Zahlreiche Menschenrechtsorganisationen protestierten gegen die Maßnahmen und wiesen darauf hin, dass Frankreich vielmehr verpflichtet wäre, mehr Halteplätze für fahrende Roma zur Verfügung zu stellen und das Recht auf angemessenen Wohnraum zu garantieren (Kropp 2010).

Das Vorgehen der französischen Behörden verstieß zugleich gegen mehrere europäische Rechtsnormen, allen voran gegen die europäische Freizügigkeit: Die Begrenzung der Freizügigkeit von UnionsbürgerInnen ist auf Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränkt; das Nicht-Vorhandensein finanzieller Mittel ist kein hinreichender Grund für eine Ausweisung. Des Weiteren hätte die französische Regierung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren und eine Einzelfallprüfung vornehmen müssen. Sowohl nach Art. 27 der Freizügigkeits-Richtlinie als auch nach Art. 19 der Charta der Grundrechte sind Kollektivabschiebungen unzulässig – ausschlaggebend darf ausschließlich das persönliche Verhalten der Betroffenen sein.

Eine Besonderheit lag darin, dass die französische Regierung entgegen ihrer Beteuerung explizit die Roma ins Visier nahm und sie damit auf Grundlage ihrer ethnischen Zugehörigkeit für die Ausweisung auswählte. So wurde nachträglich ein Rundschreiben vom 5. August 2010 bekannt, wonach die französischen Behörden die Abschiebemaßnahmen auf die Gruppe der Roma konzentrieren sollen. Damit verstieß Frankreich überdies gegen europäische Rechtsinstrumente, die Diskriminierung aus Gründen der Rasse und der ethnischen Zugehörigkeit verbieten (Carrera, Faure Atger 2010, S. 5).

Die Reaktion des Europäischen Parlaments fiel resolut aus: In seiner Entschließung vom 9. September 2010 betonte das Europäische Parlament, dass kollektive Ausweisungen durch die Charta der Grundrechte und die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten untersagt sind. Sie brandmarkten die Maßnahmen als Diskriminierung und Verstoß gegen die Freizügigkeits-Richtlinie und sahen die Europäischen Verträge verletzt (Europäisches Parlament 2010). Der französische Minister für Integration, Eric Besson, reagierte darauf lediglich mit der Verlautbarung: «Frankreich wird weiterhin EU-BürgerInnen, die sich irregulär auf französischem Boden aufhalten, zurückschicken» (zit. nach Carrera/Faure Atger 2010, S. 1).

Die europäische Justizkommissarin Viviane Reding äußerte sich zunächst dahingehend, dass die französische Regierung ihr versichert habe, dass die Praktiken mit EU-Recht überein stimmten und nicht explizit gegen die Roma zielten. Die Position der Kommission blieb bis Mitte September ambivalent; dann jedoch kündigte Reding an, sie werde ein Vertragsverletzungsverfahren wegen diskriminierender Anwendung der Freizügigkeitsrichtlinie gegen Frankreich einleiten.[acp footnote]In den entsprechenden Pressekonferenzen brachte Reding ihre Verärgerung über die irreführenden Angaben der französischen Regierung zum Ausdruck und zog hinsichtlich der Ausweisungen Parallelen zum Zweiten Weltkrieg: « personally have been appalled by a situation which gave the impression that people are being removed from a member state of the European Union just because they belong to a certain ethnic minority. This is a situation I had thought Europe would not have to witness again after the Second World War.» (zit. Nach Carrera/Faure Atger 2010, S. 11) Auch während des Treffens der Staats- und Regierungschefs am 16. September 2010 gab es deutliche Meinungsverschiedenheiten in der Frage der Freizügigkeit der Roma. Das französische Vorgehen wurde aber letztlich nicht formal verurteilt.[/acp] Ausschlaggebend war dafür das Rundschreiben vom 5. August. In der Folge wurde das Rundschreiben durch die französischen Behörden geändert und der explizite Bezug zur Gruppe der Roma entfernt. Die Kommission leitete letztlich kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Frankreich ein (Ebenda 2010, S. 12).

Ein Jahr später nannte Reding die Affaire des Roms einen «Weckruf für Europa» und betonte, die Europäische Kommission werde «nicht zögern ihre Stimme zu erheben, wenn Mitgliedsstaaten… Garantien, die die EU-Bürger vor willkürlicher und unverhältnismäßiger Ausweisung schützen sollen, nicht ordnungsgemäß anwenden» (Europäische Kommission 2011b, S. 2). Die Praxis, Roma-Siedlungen zu räumen und ausländische Roma auszuweisen, hält derweil in Frankreich und Italien weiter an.

Das Vorgehen der französischen Behörden gegen Roma, die lediglich ihr Recht auf Freizügigkeit wahrnahmen, zeigt, wie verletzbar die größte ethnische Minderheit in der EU ist. Es zeigt auch, wie viel auf Seiten der Mitgliedsstaaten zu tun bleibt, um das Recht der innereuropäischen Migration für Roma Realität werden zu lassen. Die nicht ordnungsgemäße Anwendung der Freizügigkeits-Richtlinie durch nationale Behörden führt regelmäßig zur Aberkennung von Rechten und Ansprüchen, vor allem bei Sozialleistungen, beim Zugang zum Arbeitsmarkt und bei der Anmeldung des Wohnsitzes. Die Europäische Union muss gegenüber den Mitgliedsstaaten durchsetzen, dass alle Maßnahmen, die sich direkt oder indirekt auf UnionsbürgerInnen mit Roma-Hintergrund auswirken, den in der Grundrechtecharta festgelegten Grundsätzen und der Antidiskriminierungsrichtlinie entsprechen.

In der Affaire des Roms demonstrierte die französische Regierung, dass sie die Berechtigung der Europäischen Institutionen, die Umsetzung von EU-Gesetzgebung zu überwachen, in Zweifel zieht. Es bleibt unverständlich, warum die Europäische Kommission als «Hüterin der Verträge» kein Vertragsverletzungsverfahren gegen Frankreich einleitete. Auch wenn ein Verfahren die bereits durchgeführten Ausweisungen nicht ungeschehen gemacht hätte, so wäre doch dieses Vorgehen beendet und ein klares Signal an Frankreich und andere Mitgliedsstaaten gesandt worden.

Um zukünftig die Position der Europäischen Kommission gegenüber den Mitgliedsstaaten zu stärken, sollte über die Einrichtung eines präventiven Durchsetzungsmechanismus für das Europarecht nachgedacht werden. Anders als beim bisherigen Vertragsverletzungsverfahren würde auf diese Weise ein sofortiges «Einfrieren» von Praktiken, die europarechtliche Grundsätze verletzen, ermöglicht[acp footnote]Die Relevanz für einen solchen Mechanismus zeigt sich in der anhaltenden Nicht-Umsetzung der Freizügigkeits-Richtlinie in vielen anderen europäischen Ländern. Nach Vertragsverletzungsverfahren im Frühjahr 2011 passten mehrerer Mitgliedsstaaten ihre Vorschriften an europäisches Recht an, doch die Europäische Kommission muss weiterhin Mängel in drei Bereichen feststellen: «Einreise und Aufenthalt von Familienangehörigen, einschließlich Lebenspartnern, Ausstellung von Visa und Aufenthaltskarten für Familienangehörige aus Drittstaaten und Garantien gegen Ausweisung.» (Europäische Kommission 2011b, S. 3; ausführlich Carrera/Faure Atger 2009)[/acp] (Carrera/Faure Atger 2010, S. 17).

Die Migration der Roma und die europäische Politik

Roma-Politik ist spätestens seit der Osterweiterung zu einem wichtigen Wirkungsfeld für die Europäischen Institutionen geworden. Davon zeugen zahlreiche Initiativen und Berichte, die auch die Migration der Roma behandeln (z. B. Aradau u. a. 2010, FRA 2009). Das Handeln der europäischen Institutionen basiert heute weitgehend auf der Überzeugung, dass die Lage der Roma in Europa nicht mit den Werten der Europäischen Union in Einklang steht, und dass die EU dazu verpflichtet ist, ihre Rechte als UnionsbürgerInnen gegenüber den Mitgliedsstaaten zu verteidigen.

Eine Vorreiterrolle beim Schutz der Roma spielt das Europäische Parlament: Es hat die Mitgliedsstaaten und die Europäische Kommission in der Vergangenheit mehrfach in Entschließungen aufgefordert, die soziale Lage der Roma zu verbessern, sie in den EU-Strukturfonds-Programmen mit zu bedenken, Rassismus und Segregation zu bekämpfen und das Bewusstsein für die Geschichte des Holocaust, dem 500.000 Roma zum Opfer fielen, zu schärfen. Die Herangehensweise der Europäischen Kommission konzentriert sich darauf, die soziale Situation der Roma in ihren mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten zu verbessern. Zu den bekanntesten Maßnahmen der Kommission zählen das PHARE-Programm zur Unterstützung der MOE-Länder sowie Projekte im Rahmen der so genannten Roma-Dekade. Hierzu gehören der Roma Education Fund zur Integration der Roma in die nationalen Bildungssysteme sowie zahlreiche Kampagnen gegen die Diskriminierung der Roma.

All diese Maßnahmen zielen implizit auch darauf ab, Migration zu reduzieren. Migration gilt in erster Linie als unerwünschte Folge extremer Armut, und Verbesserungen in den Heimatländern sollen die Motivation zur Emigration senken. In den Programmen und öffentlichen Verlautbarungen der Kommission spielt die Migration der Roma insgesamt jedoch eine untergeordnete Rolle. Vor allem die Lage der Roma-MigrantInnen in den westlichen Mitgliedsstaaten wird eher vom Europäischen Parlament thematisiert.

Im April 2011 legte die Kommission nach vielfachen Aufforderungen durch das Europäische Parlament einen einheitlichen «EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020» vor (Europäisches Parlament 2008, Europäische Kommission 2011a). Diese Europäische Rahmenstrategie soll der Idee nach für mehr Kohärenz sorgen und die Mitgliedsstaaten zum Schutz der Roma verpflichten. Sie enthält jedoch keinerlei verbindliche Vorgaben und Sanktionen bei Nichtbeachtung. Kontroverse Themen wie der Schutz der Roma als nationale Minderheit in allen Ländern der Union und ihre strukturelle Partizipation blieben unbeachtet (Romani Rose 2011, S. 4). Insbesondere das Thema Romafeindlichkeit wurde explizit ausgeklammert. Dabei ist es gerade sie, die hinter zahlreichen Fällen von Diskriminierung und Repression der Roma sowohl in den Ursprungsländern als auch den Zielländern der Migration steckt.

Jenseits der konkreten Auswirkungen der Rahmenstrategie verdeutlichen die oben genannten Auslassungen wieder einen bestimmten Blick auf die Migration der Roma. Gemeinhin gilt sie als unpolitisches Handeln, als «Ansturm der Ärmsten der Armen». Die Frage, inwieweit die Migration der Roma einen bürgerschaftlichen Akt gegen die Vorenthaltung demokratischer Teilhabe darstellen könnte, stellt sich den Europäischen Institutionen bisher nicht: «Die Roma… werden nicht mit demokratischer Praxis in Verbindung gebracht. Die Mobilität der Roma… bleibt weitgehend apolitisch in dem Sinn, dass sie nicht dabei gesehen werden, wie sie bewusst versuchen, durch ihre Mobilität Strukturen von Macht und Autorität neu zu verhandeln. Die Roma, die in Armut leben und die Diskriminierung und Rassismus erfahren, … werden oft als ungeordnete Masse von Individuen dargestellt, die von ihren Lebensbedingungen frustriert sind.» (Aradau, Huysmans 2009, S. 6)

Weder die Finanzierungsinstrumente der Kommission noch die europäische Gesetzgebung gegen Diskriminierung, sei es in Form der Antidiskriminierungsrichtlinie 2000/43/EC oder des Rahmenbeschlusses zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (2008/913/JI), haben die Ursachen der Migration der Roma überwinden können. Die Bedeutung der Antidiskriminierungsrichtlinie für den Kampf gegen Ausgrenzung und Diskriminierung sollte zwar nicht unterschätzt werden, doch sie reicht nicht aus, um die strukturelle Ausgrenzung der Roma und den Teufelskreis aus miserablen Wohnverhältnissen, schlechten Bildungschancen, Arbeitslosigkeit und Armut zu durchbrechen (De Schutter 2005). Um diese Probleme anzugehen, bräuchte die EU eine sozialpolitische Kompetenz, die ihr bisher fehlt.

Dass sie die Ursachen der Migration der Roma nicht kurzfristig überwinden kann, entbindet die Europäische Union indes von nicht der Pflicht, die Lage der MigrantInnen in den Zielländern zu verbessern. Die Europäische Union muss die Einhaltung existierender europäischer Standards durchsetzen und ihre Spielräume zugunsten der Roma nutzen. Insbesondere der konsequenten Durchsetzung der europäischen Freizügigkeit und der Ausweitung der Rechte durch die Unionsbürgerschaft kommt zentrale Bedeutung für eine aktive europäische Roma-Politik zu.

Die Frage, wie die Europäische Union mit der Migration der Roma umgeht, wird zukünftig weiter an Relevanz gewinnen. In der Politik gegenüber den Beitrittskandidaten im ehemaligen Jugoslawien wiederholen sich die Debatten, die im Vorfeld der bisherigen EU-Osterweiterung bereits stattfanden. Vielfach werden die Lebensbedingungen der Roma in den Diskussionen um laufende oder mögliche Beitritts-Verhandlungen thematisiert (z. B. Europäische Kommission 2010b); und ihre Migration stellt die schon erfolgte Visaliberalisierung gegenüber Mazedonien und Serbien infrage.

In der Union selbst stehen die Europäischen Institutionen den Verletzungen der Grundrechte der Roma weitgehend machtlos gegenüber. Nationalismus und Romafeindlichkeit wachsen weiter an, und die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise werden die Armut der Roma in den nächsten Jahren weiter verschärfen. Will die Europäische Union ihre Werte von Freiheit und Gleichheit nicht nur auf dem Papier verteidigen, braucht es eine überarbeitete Roma-Rahmenstrategie. Diese muss die bisher ausgelassenen Fragen mit einbeziehen und alle Mitgliedsstaaten, auch die westeuropäischen, mit verbindlichen Regelungen in die Pflicht nehmen.

Quellen

Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.
Europäische Kommission: Roma in Europe. The Implementation of European Union Instruments and Policies for Roma Inclusion – Progress Report 2008–2010, Brussels 7. April 2010 (Europäische Kommission 2010a).
Europäische Kommission: Croatia 2010 Progress Report accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Enlargement Strategy and Main Challenges 2010–2011, Brussels 9. November 2010 (Europäische Kommission 2010b).
Europäische Kommission: An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020, Brussels 5. April 2011 (Europäische Kommission 2011a).
Europäische Kommission: Freier Personenverkehr: Entschlossenes Handeln der Kommission ermöglicht Schließung von 90 Prozent der offenen Dossiers. Pressemitteilung, Brüssel, 25. August 2011 (Europäische Kommission 2011b).
Europäisches Parlament: Entschließung zu einer europäischen Strategie für die Roma, 23. Januar 2008.
Europäisches Parlament: Entschließung zur Lage der Roma und zur Freizügigkeit in der Europäiscehn Union, 9. September 2010.

Literatur

Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA): Die Situation von Roma-EU-Bürgern, die sich in anderen EU-Mitgliedsstaaten niederlassen. Vergleichender Bericht, November 2009, Veröffentlichung im Internet.
Amnesty International: The Wrong Answer. Italy‘s Nomad Plan violates the housing rights of Roma in Rome, January 2010.
Amnesty International: Italy. The Witch-Hunt against Roma People must end, July 2008.
Aradau, Claudia/Huysmans, Jef: Mobilising European Democracy. Mobility and Citizenship between Universal Rights and the ‹Mob›, Research Project ENACT Enacting European Citizenship, January 2009, Internet Publication.
Aradau, Claudia u. a.: Paradoxes of Citizenship. The Roma, mobility and Europe, Research Project ENACT Enacting European Citizenship, June 2010, Internet Publication.
Cahn, Claude/Guild, Elspeth: Recent Migration of Roma in Europe, December 2008, Internet Publication.
Cahn, Claude/Guild, Elspeth: Recent Migration of Roma in Europe, 2^nd edition, October 2010, Internet Publication.
Carrera, Sergio/Faure Atger, Anaïs: Implementation of Directive ²⁰⁰⁴⁄₃₈ in the context of EU Enlargement. A proliferation of different forms of citizenship? CEPS Special Report/April 2009, Internet Publication.
Carrera, Sergio/Faure Atger, Anaïs: L’affaire des Roms. A Challenge to the EU’s Area of Freedom, Security and Justice, CEPS September 2010, Internet Publication.
De Schutter, Oliveir/Verstichel, Annelies: The Role of the Union in Integrating the Roma: Present and Possible Future, European Diversity and Autonomy Papers, EDAP 2/2005.
Eurocities: Task Force Roma Inclusion. Overview city situations and policies, unveröffentlichtes Manuskript, September 2011.
European Dialogue: The Situation of Roma from New Member States of the European Union and the Role of Local Authorities in their Settlement and Inclusion. A Strategic Guide for Directors and Senior Management, Autumn 2009, Brochure.
European Network against Racism (ENAR): The situation of the Roma in Europe: challenges and ways forward, ENARgy February 2010.
European Roma Information Office (ERIO): Survey on Ethnic Data Collection. Risk or Opportunity? 2009, Brochure.
European Roma Rights Centre (ERRC) u. a.: Security a la Italiana: Fingerprinting, Extreme Violence and Harassment of Roma in Italy, Report, July 2008, Internet Publication.
European Stability Initiative (ESI): Advancing Freedom of Movement in a Populist Age. How the Western Balkans asylum seekers’ affair can be resolved, Brussels, 9 July 2011, Internet Publication.
European Union Agency for Fundamental Rights (FRA): Housing conditions of Roma and Travellers in the European Union, Comparative Report, October 2009, Brochure.
Guglielmo, Rachel/Waters, Timothy William: Migrating Towards Minority Status. Shifting European Policy Towards Roma, Journal of Common Market Studies, Vol. 43, No. 4, pp. 763–785, November 2005.
Guy, Will: EU Initiatives on Roma: Limitations and Ways Forward, in: Sigona, Nando/Trehan, Nidhi: Romani Politics in Contemporary Europe. Poverty, Ethnic Mobilization, and the Neoliberal Order, Palgrave Macmillan 2009, S. 23–50.
Kropp, Manuela/Striethorst, Anna: Ein kalter Empfang – 10.000 in Deutschland lebende Roma werden in das Kosovo abgeschoben, März 2010, Veröffentlichung im Internet.
Kropp, Manuela: Abschiebungen von Roma innerhalb und außerhalb der EU, in: Delegation der Linken in der GUE/NGL (Hrsg.): Roma, Es ist Zeit zu handeln, Dezember 2010, Broschüre.
Rose, Romani: Neue EU-Strategie zur Verbesserung der Lage von Roma und Sinti in Europa muss Aufbau nachhaltiger Strukturen verfolgen, Forum Migration Juni 2011.
Sigona, Nando/Trehan, Nidhi: Introduction. Romani Politics in Neoliberal Europe, in: Romani Politics in Contemporary Europe. Poverty, Ethnic Mobilization, and the Neoliberal Order, Palgrave Macmillan 2009, S. 1–22.
Sigona, Nando/Trehan, Nidhi: Néolibéralisme et antitsiganisme: le suspens du rêve européen, Revue Lignes Nr. 34, Februar 2011.
Sigona, Nando: Die Europäische Gemeinschaft und die Roma: Armut, Romafeindlichkeit und Steuerung der Mobilität? Unveröffentlichtes Manuskript, September 2011.
Tóth, Judith: The Incomprehensible Flow of Roma Asylum-Seekers from the Czech Republic and Hungary to Canada, November 2010, Internet Publication.

[acp footnote display title=„Fußnoten“ /]

Der Text ist zuerst erschienen in der Zeitschrift transform! Europäische Zeitschrift für kritisches Denken und politischen Dialog 10/2012, Seiten 173–185.